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        從一則案例淺析政府采購項目屬性界定

        作者:
        安徽新天源建設咨詢(xún)有限公司
        最后修訂:
        2022-02-25 08:45:49

        摘要:

        案例簡(jiǎn)介

        某縣春風(fēng)學(xué)?!爸腔坌@設備采購項目”(以下簡(jiǎn)稱(chēng)本項目),投資規模約2000萬(wàn)元,資金來(lái)源為財政性資金,招標文件載明項目屬性為工程類(lèi),采購方式為公開(kāi)招標,評標辦法為綜合評分法,采用分散采購模式。該項目于2018年6月15日在某縣公共資源交易中心開(kāi)標,經(jīng)評標委員會(huì )評審,A公司被確定為中標供應商。

        6月21日,投標人B公司向采購人和代理公司提出質(zhì)疑,稱(chēng)該項目評標委員會(huì )組成人數為5人,價(jià)格分采用“取不低于平均價(jià)80%有效投標人報價(jià)的平均價(jià)作為評標基準價(jià)”,違反了政府采購法律法規強制性規定。理由是:本項目屬于政府采購貨物類(lèi)項目,采購預算金額超過(guò)1000萬(wàn)元,依據《政府采購貨物和服務(wù)招標投標管理辦法》(財政部令第87號)第二十七條和第五十五條之規定,評標委員會(huì )成員應為7人以上單數,綜合評分法中“價(jià)格分應當采用低價(jià)優(yōu)先法計算,即滿(mǎn)足招標文件要求且投標價(jià)格最低的投標報價(jià)為評標基準價(jià),其價(jià)格分為滿(mǎn)分”。質(zhì)疑人要求修改招標文件后重新招標。

        6月28日,采購人和代理機構對B公司的質(zhì)疑事項進(jìn)行了答復,認為本項目包括智慧校園13個(gè)子系統及安裝等內容,依據財政部《政府采購品目分類(lèi)目錄》(財庫〔2013〕189號)關(guān)于工程、貨物和服務(wù)的分類(lèi)標準,本項目屬于工程—建筑安裝工程—智能化安裝工程。采購人根據工程類(lèi)項目編制招標文件,且招標文件中規定評標委員會(huì )組成人數為5人,價(jià)格分采用“取不低于平均價(jià)80%有效投標人報價(jià)的平均價(jià)作為評標基準價(jià)”,符合《招標投標法》及其實(shí)施條例的規定,并未違反政府采購法律法規強制性規定,質(zhì)疑人的質(zhì)疑事項不成立。

        7月12日,B公司因對采購人和代理機構關(guān)于質(zhì)疑的答復不滿(mǎn)意,遂向當地政府采購監督部門(mén)提起投訴。政府采購監督部門(mén)依據《政府采購質(zhì)疑和投訴辦法》(財政部令第94號)向采購人、代理機構和中標供應商等當事人發(fā)出了投訴答復通知書(shū)及投訴書(shū)副本。各當事人進(jìn)行了書(shū)面答復,均認為本項目屬于工程類(lèi)項目,評標委員會(huì )組成和價(jià)格分計算方式符合《招標投標法》及其實(shí)施條例的規定,未違反政府采購法律法規強制性規定,質(zhì)疑人要求修改招標文件后重新招標的訴求缺少法律依據。政府采購監督部門(mén)對投訴人、被投訴人和相關(guān)當事人的投訴材料及證據進(jìn)行了書(shū)面審查,并專(zhuān)門(mén)向上級政府采購監督部門(mén)進(jìn)行了請示。最終,政府采購監督部門(mén)認為,投訴人的投訴事項缺乏事實(shí)根據和法律依據,投訴事項不成立,并于7月26日出具《投訴處理決定書(shū)》,駁回了投訴人的投訴。

        8月15日,B公司因對政府采購監督部門(mén)《投訴處理決定書(shū)》不服,又向某縣人民法院提起行政訴訟。10月29日,某縣人民法院作出一審判決,駁回B公司的訴訟請求。此后,B公司在法定上訴期限內未再上訴。






        案例剖析

        本案爭議的焦點(diǎn)是案涉項目是否屬于政府采購工程類(lèi)項目,筆者下面從事實(shí)根據和法律依據兩個(gè)方面進(jìn)行分析。

        (一)

        關(guān)于本項目屬于工程類(lèi)項目的事實(shí)根據


        依據工程項目的通常分類(lèi),建筑安裝工程是工程項目的分支,智能化工程又是建筑安裝工程的一個(gè)子分支,因而智能化工程歸屬于工程類(lèi)項目。智能化工程通常包含門(mén)禁系統、對講系統、遠程控制系統、監控系統、網(wǎng)絡(luò )信息服務(wù)系統、智能照明系統、樓宇自動(dòng)化系統等。根據《建筑業(yè)企業(yè)資質(zhì)管理規定》(住房和城鄉建設部令第22號)、《注冊建造師執業(yè)管理辦法(試行)》(建市〔2008〕48號)和《注冊建造師執業(yè)工程規模標準(試行)》(建市〔2007〕171號)等文件的規定,智能化安裝工程項目要求施工企業(yè)應具有相應等級的電子與智能化工程專(zhuān)業(yè)承包資質(zhì)及安全生產(chǎn)許可證,且項目經(jīng)理(項目負責人)應具有相應等級的機電工程專(zhuān)業(yè)注冊建造師資格。

        案例中的項目招標文件、技術(shù)規范書(shū)、工程量清單及施工設計圖紙等資料證實(shí)了兩點(diǎn):一是項目招標內容為某縣春風(fēng)學(xué)?!爸腔坌@設備采購項目”,包含13個(gè)子系統及安裝,如一卡通管理系統、智慧圖書(shū)館系統、校園廣播系統、多媒體會(huì )議系統、云辦公系統、電子班牌系統等。二是項目招標公告中關(guān)于供應商資格要求包含“投標人應具有電子與智能化工程專(zhuān)業(yè)承包二級及以上或有效期內的建筑智能化工程設計與施工一體化二級及以上資質(zhì)”和“具備有效期內的安全生產(chǎn)許可證和項目經(jīng)理(項目負責人)應具有機電工程專(zhuān)業(yè)二級及以上注冊建造師資質(zhì),B類(lèi)安全生產(chǎn)考核合格證”等內容。

        據此,從本項目招標所包含的內容和招標公告所要求的投標人資質(zhì)及項目經(jīng)理資格兩方面來(lái)看,案例中的項目屬于工程-建筑安裝工程-智能化安裝工程,具有事實(shí)根據。

        (二)

        關(guān)于本項目屬于工程類(lèi)項目的法律依據


        《政府采購貨物和服務(wù)招標投標管理辦法》第七條規定,“采購人應當按照財政部制定的《政府采購品目分類(lèi)目錄》確定采購項目屬性。按照《政府采購品目分類(lèi)目錄》無(wú)法確定的,按照有利于采購項目實(shí)施的原則確定?!睆脑撘幎梢钥闯?,政府采購項目屬性的認定主體是采購人,認定依據是《政府采購品目分類(lèi)目錄》。按照《政府采購品目分類(lèi)目錄》無(wú)法認定的,應按照有利于政府采購項目實(shí)施的原則進(jìn)行認定。

        《政府采購品目分類(lèi)目錄》將政府采購項目分為三大類(lèi):貨物、工程和服務(wù)。其中,工程類(lèi)包括建筑物施工、構筑物施工、工程準備、預制構件組裝和裝配、專(zhuān)業(yè)施工、建筑安裝工程、裝修工程、修繕工程、工程設備租賃和其他建筑工程;建筑安裝工程包括電子工程安裝、智能化安裝工程、電力系統安裝、供水管道工程和下水道鋪設、供暖設備安裝、通風(fēng)和空調設備安裝、燃氣設備安裝、大型設備安裝和其他安裝;智能化安裝工程包括樓宇設備自控系統工程、保安監控和防盜報警系統工程、智能卡系統工程、通信系統工程、衛星和共用電視系統工程、計算機網(wǎng)絡(luò )系統工程、廣播系統工程、火災報警系統工程和其他智能化安裝工程。

        根據《政府采購法》第四條和《政府采購法實(shí)施條例》第七條的規定,政府采購工程項目以及與工程項目有關(guān)的貨物、服務(wù),采用招標方式(公開(kāi)招標、邀請招標),適用《招標投標法》及其實(shí)施條例;采用非招標方式采購的,適用《政府采購法》及其實(shí)施條例。

        據此,采購人根據該項目的招標內容,依據《政府采購品目分類(lèi)目錄》認定本項目的屬性為工程-建筑安裝工程-智能化安裝工程具有法律依據。

        通過(guò)上文對事實(shí)根據和法律依據的分析,可以得出如下結論:采購人根據案例項目工程類(lèi)的屬性編制招標文件,并在招標文件中規定評標委員會(huì )組成人數為5人,價(jià)格分采用“取不低于平均價(jià)80%有效投標人報價(jià)的平均價(jià)作為評標基準價(jià)”,符合《招標投標法》及其實(shí)施條例等法律法規關(guān)于評標委員會(huì )組成和價(jià)格分計算方式的規定,并未違反政府采購法律法規強制性規定。






        案例啟示


        (一)

        案例項目招標采購流程存在的瑕疵

        案例中的項目屬于工程建設項目并采用了公開(kāi)招標方式,依據相關(guān)規定,其適用《招標投標法》及其實(shí)施條例,因而應采用工程建設項目的招標采購流程,項目的立項、招標公告的發(fā)布、投標人資格的要求、招標文件的編制、評標辦法的設定、招標投標過(guò)程的監督、中標候選人的公示、異議和投訴的處理等均應遵守《國務(wù)院辦公廳關(guān)于推進(jìn)公共資源配置領(lǐng)域政府信息公開(kāi)的意見(jiàn)》(國辦發(fā)〔2017〕97號)、《工程建設項目施工招標投標辦法》(國家發(fā)改委等七部委令第30號)和《工程建設項目招標投標活動(dòng)投訴處理辦法》(國家發(fā)改委等七部委令第11號)等工程建設項目招標投標的相關(guān)規定。

        通過(guò)梳理發(fā)現,案例中項目的招標文件規定的實(shí)質(zhì)性?xún)热蓦m然符合《招標投標法》及其實(shí)施條例等相關(guān)規定,但是招標采購流程卻直接套用了《政府采購貨物和服務(wù)招標投標管理辦法》的規定,與上述工程建設項目招標投標的具體規定存在沖突,招標采購流程上存在瑕疵。這也提醒行業(yè)從業(yè)人員在政府采購操作實(shí)務(wù)中要特別注意不同屬性和采購方式的項目適用法律法規和辦理流程不盡相同,如招標方式和非招標方式的工程建設項目不相同,招標方式和非招標方式的貨物和服務(wù)也不相同。


        (二)

        界定政府采購項目屬性應堅持的原則

        古人云,“規外求圓,無(wú)圓矣;法外求平,無(wú)平矣?!苯缍ㄕ少忢椖繉傩员仨氁獔猿趾戏?、合理原則,減少不必要的質(zhì)疑和投訴,進(jìn)而提高項目實(shí)施效率。

        所謂合法原則,首先要依據《政府采購法》及其實(shí)施條例、《招標投標法》及其實(shí)施條例進(jìn)行界定。其次要依據政府采購主管部門(mén)規章的細化規定進(jìn)行界定。如《政府采購貨物和服務(wù)招標投標管理辦法》《政府采購非招標采購方式管理辦法》和《政府采購品目分類(lèi)目錄》等。特別是《政府采購品目分類(lèi)目錄》對政府采購貨物、工程、服務(wù)進(jìn)行了詳細分類(lèi),絕大部分政府采購項目的屬性都可據此界定。

        所謂合理原則,是依據法律法規規章及《政府采購品目分類(lèi)目錄》仍無(wú)法界定時(shí)應遵循的原則,主要是指“有利于采購項目”的原則。該原則的本質(zhì)是還權于采購人,但采購人不能任性行使此項權利,特別是在項目本身包含工程、貨物或服務(wù)中兩種以上屬性的內容的情形下,采購人要認真分析、綜合研判,不能孤立地、教條地界定項目的屬性,否則將不利于采購項目的有效實(shí)施。也就是說(shuō),采購人既要考慮工程、貨物和服務(wù)內容之間的關(guān)聯(lián)性,也要考慮工程、貨物和服務(wù)內容本身的擴張性,只有兩者皆顧,才能切實(shí)做好政府采購相關(guān)工作。


         作者:儲成鵬

         作者單位:安徽省六安市公共資源交易監督管理局

        來(lái)源:《招標采購管理》


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